面对房地产的调控政策的层层加码，土地市场的火热形势仍然延续。今年上半年，数量众多的三四线城市卖地行情继续向好，成为支撑全国土地出让收入大涨的主要原因。

　　对地方政府而言，一次性卖地收入，是比财政收入更主要的收入来源。21世纪经济报道记者汇总数据发现，仅今年上半年卖地收入就与去年全年地方一般公共预算收入相当（占比超过90%）的城市数量多达14个，他们分布在浙江、四川、安徽、山东、河南、江西、湖南、河北等诸多省份，绝大部分为非省会的三四线城市。

　　这些城市的土地收入上半年基本翻番。除了因为房价上涨带动地价上涨、库存去化较多带来的补库存等，在地方债防风险、地方融资渠道收窄的背景下，部分地方政府存在卖地偿还隐性债务的行为。

　　记者在采访中了解到，地方政府明面的债务可以借新还旧、滚动发行下去，但隐性债务借新还旧机制不畅，且政策明确将地方政府债务与城投公司债务区隔开来，部分隐性债务短期还债压力较大，卖地偿还成为重要的手段。

　　三四线城市渐成土地市场主角

　　统计数据显示，各地卖地形势差异较大。因为地价成本较高，一二线城市卖地收入在规模上居前。据中原地产的统计，今年上半年卖地收入最高的为杭州，累计出让金额为1485亿元，同比增长了99%。其次是重庆的921亿元、苏州的766亿元、北京的751亿元。

　　其中，一线城市因为限制政策较多，土地收入增幅较低，如北京、上海上半年土地收入为负增长，广州微弱增长了3.6%。二线城市形势分化明显，如福州、济南、杭州、成都上半年土地收入增幅在70%以上，而南京、天津、苏州增幅在20%以下。

　　数量众多的三四线城市紧承其后。大量长三角地区城市包括湖州、常州、嘉兴、南通、温州、无锡、徐州、台州、金华等，上半年卖地收入规模在200亿-400亿元左右，收入规模仅次于一二线城市。山东、四川、安徽、河北、湖南、江西等省，也贡献了部分卖地收入规模超过100亿元的地级市。

　　从收入增幅来看，三四线城市尤为突出。像岳阳、许昌、淄博、泉州、眉山、上饶、湖州等，上半年土地出让收入增幅在200%以上，这些三四线城市广泛地分布在湖南、河南、山东、福建、四川、江西、浙江、江苏等省份。

　　“普遍来看，三四线城市的卖地收入都在刷新历史新高。像岳阳、许昌、淄博等地离中心城市的距离并不近，属于中西部三四线城市，这些城市在2015、2016年市场都比较冷，从2017年逐渐启动，现在成为土地市场的主流。”中原地产首席分析师张大伟对21世纪经济报道记者表示。

　　卖地收入增幅靠前的城市，既跟市场热度有关，也跟推地节奏有关。比如湖南岳阳上半年土地收入145亿元，增幅超过10倍，这与2017年上半年基数较低有关。

　　据岳阳公共资源交易中心数据，2017年岳阳的土地市场就已经走热，尤其是下半年岳阳市区推出较多优质地块，引来不少房地产公司争夺，楼面价最高达到4386元/㎡。2017年岳阳土地成交金额接近96亿元，同比增长15%，收入规模创历史新高，2018年上半年延续了这一趋势。

　　“限价政策叠加融资成本上行，开发企业的项目利润率压力渐增，在核心区域追逐高价地块的动力减弱。获地能力的制约，使得部分开发企业的布局往三四线城市下沉，一些大型房企也通过并购等方式进驻县镇一级的城市。三四线城市在土地市场的成交占比，可能会进一步提升。”交通银行高级研究员夏丹表示。

　　地方加快推地

　　部分城市今年上半年卖地收入规模，已经超过了2017年全年地方一般公共预算收入。比如湖州今年上半年卖地收入为413亿元，其去年地方一般公共预算收入仅为237亿元。

　　通过卖地获得一次性收入，对于三四线城市尤为划算。21世纪经济报道记者统计发现，上半年卖地收入与去年全年地方一般公共预算收入相当的（占比规模在90%以上）城市有14个，包括湖州、眉山、亳州、菏泽、阜阳、许昌、达州、上饶、泸州、南充、岳阳等均为三四线城市。这些三四线城市的财政收入规模相对较小，火热的土地市场助推土地收入大涨，卖地收入要比来自经济运行的税收收入更为丰厚。

　　当然，由于我国财政体制安排，地方能从上级政府获得常规性的收入返还或补贴，地方财政支出规模往往超过地方一般公共预算收入。若从财政支出角度来衡量，上半年卖地收入也相当之可观。

　　21世纪经济报道记者统计发现，上半年卖地收入与去年同期支出规模相当的（占全年地方一般公共财政支出比重超过50%）城市有9个，湖州、嘉兴、常州、许昌、眉山、菏泽等三四线城市在列。

　　“地方土地更值钱了，出于土地财政的考虑，地方都在加快推地。目前来看，除了一线城市对土地财政依赖度比较低，像杭州这样的二线城市，今年上半年卖地接近1500亿元，与杭州亚运会建设需要投入大量资金也有关系。”张大伟指出。

　　选择在土地市场行情较好的时候推地，对于地方政府而言是个理智的决定。仍以岳阳为例，2015年岳阳成交地块190宗，仅获得土地出让收入62.8亿元；2016年成交地块数量减少为152宗，获得土地收入约70亿元；而随着市场的回暖，2017年174宗土地成交，帮助岳阳获得约96亿元收入。

　　刨除掉征地补偿成本、按政策计提补充其他支出等，剩下的土地收益可由地方自由支配，多投入到地方基础设施建设中。

　　“像地方棚改项目的推进，还款资金来源就是土地出让收入。有些棚改项目虽然有商业配套开发，但单独的棚改项目未必能实现资金收益的平衡，需要从整个城市的项目来综合进行平衡。”有地方城投人士对21世纪经济报道记者表示。

　　部分城市以地款偿债

　　地方土地收入大涨背后原因很多，但在当前地方债防风险、地方融资渠道收紧的背景下，个别地方存在卖地还债的因素。

　　“地方政府收储了大量土地，只要卖几块地，到期的隐性债务就能还得上，所以有些地级市在通过卖地，来填堵债务窟窿。”北京一资管机构投资部门负责人对21世纪经济报道记者表示。

　　该负责人7月初在中部某地级市“催收”——他们借贷给地方城投公司的贷款接近还款期限，正积极与地方城投、财政人士协商还款安排。经沟通后，他表示该地城投还款没有什么问题。

　　7月13日，财政部公布上半年财政收支数据，上半年全国一般公共预算收入超过10万亿元，同比增长10.6%，收入维持较快增长。全国国有土地使用权出让收入约2.7万亿元，同比增长43%。

　　无论是财政收入，还是土地收入，上半年形势都比较好。但今年以来地方融资平台发生了几起风险事件，让市场有些担忧情绪。

　　我国地方政府明面上的债务规模，基本已经置换成政府债券，这些债券能借新还旧，目前没有偿还本金的压力，加上对总量规模的限额管理，明面上的地方政府债务没有偿付风险。市场担心的是地方隐性债务，这部分债务规模总量不详，城投公司进行基础设施投资形成的债务，跟地方财政有着千丝万缕的关系，随着融资政策的收紧，这些债务借新还旧、偿付压力在加大。

　　比如7月11日，有投资人向媒体爆料，涉及到贵州某地级市城投公司的棚改项目贷款出现逾期。7月12日，贷款管理公司向投资人发布公告，逾期尾款已经兑付成功。这起风险事件虽然只是虚晃一枪，但仍引起市场较广泛的关注。

　　“最近卖方和债券承销商组织去地方路演，地方财政、城投人士虽在积极推介，但市场仍有一定担忧。卖地确实起了很大作用。”近期去到一些热点地区调研的评级机构负责人对21世纪经济报道记者表示。

　　同时，地方债防风险也取得了一定成效。6月20日，审计署审计长胡泽君向全国人大常委会作《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时表示，2017年7月全国金融工作会议后，相关地区风险防范意识进一步增强，举债冲动得到有效遏制，违规举债问题明显减少，目前债务风险正得到有序有效防控。

　　棚改走向因城施策

　　上述评级机构负责人提醒，不少地方今年推地力度较大、地块位置较好、价格也合适，但是广大三四线城市未来房地产市场走势存在不确定性。当前积极推地，是否会带来新一轮库存积压有待观察。

　　“三四线城市这轮房价上涨，主要有两个因素造成，首先在于一二线城市的严控，把购房者推到了三四线；再者就是棚户区货币化安置，在一定程度上推高了地方房价。从去年初到现在，三四线城市房价普遍上涨了50%，地价也高起来，后续有一定风险。”张大伟表示。

　　在“房住不炒”的大背景下，三四线城市房价的持续上涨，引发各方探寻房价上涨的原因。

　　“今年以来的变化就是，棚改货币补偿没有原来那么提倡了，商业银行棚改贷款资金审核也比原来要严格。三四线城市这轮房价上涨，棚户区货币化安置是原因之一，但并不是唯一的原因。棚改项目的推进，这些棚改拆迁户本身有购房需求，加之近年来开发商在中小城市开发新楼盘不多，库存去化比较多，当前棚改面临的形势区别于前些年。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波对21世纪经济报道记者表示。

　　从全国整体数据来看，2013-2016年全国棚改货币化安置率分别为7.9%、9.0%、29.9%、48.5%。住建部尚未公布2017年货币化安置比例，目前数据来看2016年是货币化安置的高峰，当时全国房地产去库存工作在积极推进中。

　　同时，各地棚改方式有地域特点。“我们的棚改项目需要征求老百姓的意见，选择实物安置还是货币化安置跟市场行情有关。房价上涨阶段，老百姓会选择实物安置；房地产形势不好的时候，老百姓会选择货币化安置。”一西部省会城市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示。

　　7月13日，住建部发布会指出，要依法依规控制棚改成本，因地制宜地推进棚改货币化安置。有东部地级市城投公司负责人对21世纪经济报道记者表示，“我们是由居民投票决定究竟是实物安置，还是货币化安置。由于政策的延续性，我们的棚改项目绝大部分都是实物安置。因为房价变动较大，当地居民更加认可实物安置。”

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